Subventionen und steuerliche Begünstigungen

Den Zahlungen der rohstoffgewinnenden Unternehmen an staatliche Stellen (siehe Zahlungsströme 2019) stehen Subventionen und steuerliche Begünstigungen gegenüber, mit denen der Staat Unternehmen unterstützt. Die Finanzhilfen für den Steinkohlenbergbau (siehe Subventionen und steuerliche Begünstigungen) sind dabei die einzige Subvention mit spezifischem Bezug zum Rohstoffsektor. Im Rahmen dieser Finanzhilfe werden zum einen Zuschüsse für den Absatz der Steinkohle und zum Ausgleich von Belastungen infolge von Kapazitätsanpassungen gewährt; zum anderen Anpassungsgeld (APG) für einen sozialverträglichen Personalabbau in der Branche.

Außerhalb der Steinkohle können die Unternehmen des Rohstoffsektors von weiteren Finanzhilfen ohne spezifischen Bezug zum Rohstoffsektor profitieren (Subventionen und steuerliche Begünstigungen).

Ein Beispiel sind die durch den Staat gewährten Begünstigungen bei der Energie- und Stromsteuer für Unternehmen des produzierenden Gewerbes (siehe Subventionen und steuerliche Begünstigungen).

Grundsätzlich gibt es sowohl auf internationaler als auch auf nationaler Ebene unterschiedliche Definitionen und methodische Ansätze zu der Frage, was eine Subvention ist und wie sie berechnet wird. Der hier verwendete Begriff beruht auf der Definition des Subventionsberichts der Bundesregierung. Demnach werden nur direkt budgetrelevante Subventionen (Finanzhilfen) des Bundes und Steuervergünstigungen für private Unternehmen und Wirtschaftszweige erfasst. Finanzhilfen der föderalen Ebene können über Subventionsberichte einzelner Bundesländer eingesehen werden (siehe hierzu Anlage 5 des Subventionsberichts der Bundesregierung).

Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2021): 28. Subventionsbericht. URL: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/28-subventionsbericht.pdf?__blob=publicationFile&v=4 (Abruf am 29. November 2021). Eigene Darstellung.

Zuschüsse für den Absatz der Steinkohle

Der deutsche Steinkohlenbergbau ist – insbesondere aufgrund der geologisch bedingten hohen Förderkosten – nicht wettbewerbsfähig. Daher wurde 2007 zwischen dem Bund, den Steinkohle produzierenden Bundesländern Nordrhein-Westfalen und Saarland, der RAG AG und der Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE) eine Einigung darüber erzielt, dass der subventionierte Steinkohlenbergbau bis zum Jahre 2018 sozialverträglich beendet wird. Grundlage hierfür sind das Steinkohlefinanzierungsgesetz vom 20. Dezember 2007 sowie eine Rahmenvereinbarung zwischen Bund, Revierländern, dem Bergbauunternehmen RAG AG und der IG BCE. Die öffentliche Hand gewährte zeitlich begrenzte Hilfen zur Förderung des Absatzes (Ausgleich der Differenz zwischen heimischen Förderkosten und Weltmarktpreis) und zur Bewältigung der notwendigen Stilllegungsmaßnahmen. Auch mit Blick auf Klimaschutz und Ressourcenschonung wurden die Subventionen zurückgeführt und im Endergebnis vollständig abgebaut.

Entwicklung

Im Jahr 2019 belief sich die Höhe der geleisteten Absatz- und Stilllegungsbeihilfen des Bundes auf 884,3 Mio. Euro. Weitere Zuschüsse gewährte das Land Nordrhein-Westfalen. Die dem Steinkohlenbergbau zugesagten Hilfen für Absatz und Stilllegung waren degressiv gestaltet. Von 1998 bis 2005 haben sich die Bundeshilfen etwa halbiert und von 2006 bis 2014 noch einmal um 25 % reduziert. Abweichungen vom rückläufigen Trend der Subvention sind u. a. in schwankenden Weltmarktpreisen für Steinkohle begründet.

Kontrolle

Die Subventionierung des deutschen Steinkohlenbergbaus ist im Rahmen der EU genehmigungspflichtig und wurde von der EU-Kommission geprüft und genehmigt. Zudem werden die bereitgestellten Beihilfen hinsichtlich ihrer zweckentsprechenden Verwendung durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle in Zusammenarbeit mit Wirtschaftsprüfer/innen jährlich überprüft.

Vorsorge

Zur Bewältigung der notwendigen Stilllegungsmaßnahmen wird das ehemalige Beteiligungsvermögen der RAG AG zur Finanzierung der nach der Stilllegung verbleibenden Ewigkeitslasten (Grubenwasserhaltung, Dauerbergschäden, Grundwasserreinigung) durch die privatrechtliche RAG-Stiftung bereitgestellt. Soweit dieses Vermögen zur Deckung der Ewigkeitslasten nicht ausreicht, werden der Bund und die Revierländer im Verhältnis von einem Drittel und zwei Drittel eintreten.

Zuschüsse für den Absatz und Stilllegung deutscher Steinkohle 2015 – 2018 (Anteil Bund)

BMF (2021): 28. Subventionsbericht. Eigene Darstellung.

Anpassungsgeld

Arbeitnehmer/innen, die mindestens 50 Jahre (Untertage-Beschäftigte) bzw. 57 Jahre (Übertage-Beschäftigte) alt sind und die aus Anlass einer Stilllegungs- oder Rationalisierungsmaßnahme vor dem 1. Januar 2023 ihren Arbeitsplatz verlieren, erhalten für maximal fünf Jahre Anpassungsgeld (APG) als Überbrückungshilfe bis zur Anspruchsberechtigung auf eine Leistung der Rentenversicherung.1 Die Anpassungshilfe spiegelt die soziale Verantwortung des Bundes und der Steinkohle produzierenden Bundesländer wider. Im Jahr 2019 wurden durch den Bund Anpassungshilfen in Höhe von 81,9 Mio. Euro gewährt.

Beschäftigte

Die Zahl der Beschäftigten entwickelt sich rückläufig. So waren Anfang des Jahres 2008 32.803 Arbeitnehmer/innen im Steinkohlenbergbau beschäftigt. Bis Ende des Jahres 2018 wurde die Beschäftigungszahl sozialverträglich auf 3.349 Arbeitnehmer/innen reduziert. Diesem Trend folgt mit zeitlicher Verzögerung auch die Anzahl der APG-Berechtigten. Da nach den letzten Zechenstilllegungen zum Jahresende 2018 weitere Arbeitnehmer/innen ausscheiden und eine sinkende Zahl an Beschäftigten noch nach 2018 für die Stilllegung der Gruben benötigt wird, gelten die derzeit aktuellen APG-Richtlinien noch bis zum Jahre 2027.

Kontrolle

Neben der Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle in Zusammenarbeit mit Wirtschaftsprüfern/innen prüft der Bundesrechnungshof im Rahmen der Haushaltsprüfung des Bundesamtes jährlich stichprobenartig APG-Einzelfälle.

BMF (2021): 28. Subventionsbericht. Eigene Darstellung.

Transparenz von Finanzhilfen und Beihilfen

Rohstoffgewinnende Unternehmen können auch unspezifische, nicht auf den Rohstoffsektor bezogene Finanzhilfen des Staates erhalten, wenn sie die entsprechenden Kriterien der Förderprogramme erfüllen. Finanzhilfen können als Zuschuss, Darlehen oder Schuldendiensthilfe gewährt werden, wobei der überwiegende Teil der Finanzhilfen heute aus Zuschüssen besteht. Darlehen, die direkt aus dem Bundeshaushalt gewährt werden, spielen schon seit längerem eine untergeordnete Rolle. Dies liegt auch daran, dass der Bund für die Darlehensvergabe Finanzinstitute nutzt, die für die Durchführung des Programms in der Regel einen Zinszuschuss erhalten. Der Subventionsbericht der Bundesregierung informiert über diese Finanzhilfen, deren Umfang und Förderziele. Der Bericht enthält keine Angaben zur Höhe der an die einzelnen Empfänger/innen ausgezahlten Finanzhilfen.

Staatliche Subventionen für Unternehmen sind auch Gegenstand des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, da diese den Wettbewerb im gemeinsamen Binnenmarkt beeinträchtigen können. Anstelle des Begriffs der Subvention verwendet die EU den Begriff der Beihilfe und hier eine vom Subventionsbegriff abweichende rechtliche Definition.2 Unter staatlichen Beihilfen sind dabei nicht nur direkte finanzielle Zuwendungen an Unternehmen, Schuldenerlasse oder verbilligte Darlehen zu verstehen, sondern es können auch Bürgschaften, Steuervergünstigungen oder die Bereitstellung von Grundstücken und Waren sowie Dienstleistungen zu Sonderkonditionen betroffen sein. Um einen fairen Wettbewerb in Europa zu garantieren, haben sich die Mitgliedstaaten der EU Regeln auferlegt. Diese bestimmen, unter welchen Voraussetzungen solche Beihilfen zulässig sind und wann nicht. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ab 1. Juli 2016 zur jährlichen Veröffentlichung von Informationen zur Gewährung von staatlichen Beihilfen verpflichtet. Diese Pflicht besteht ab einem Schwellenwert von 500.000 Euro pro Unternehmen, Begünstigung und Jahr auf einer ausführlichen Beihilfe-Internetseite (siehe Subventionen und steuerliche Begünstigungen).

Veröffentlicht werden müssen der Name des/der Empfängers/in, die Höhe und der Zweck der Beihilfe sowie deren Rechtsgrundlage. Sofern Unternehmen des Rohstoffsektors Beihilfen z. B. in Form von verbilligten Darlehen über dem Schwellenwert erhalten, können diese öffentlich eingesehen werden.

Begünstigungen für Strom- und Energiesteuer

Sowohl bei der Stromsteuer als auch bei der Energiesteuer existieren verschiedene Steuerbegünstigungen. Steuerbegünstigungen erfassen Steuerbefreiungen, Steuerermäßigungen und Steuerentlastungen. Das Stromsteuergesetz (StromStG) sieht Begünstigungen für bestimmte Arten der Verwendung bzw. der Stromerzeugung vor. Das Energiesteuergesetz (EnergieStG) kennt ebenfalls Verwendungen, bei denen Energieerzeugnisse steuerlich begünstigt werden. Ein Teil dieser Begünstigungen ist nach der Energiesteuerrichtlinie (EU) 2003/96/EG vom 27. Oktober 2003 verpflichtend zu gewähren.
Als Unternehmen des produzierenden Gewerbes können rohstoffgewinnende Unternehmen insbesondere von den verschiedenen Steuerentlastungsmöglichkeiten des Energie- und Stromsteuerrechts profitieren.

Drei Regelungen sind hierbei besonders relevant:

  • Steuerentlastung für Unternehmen (§ 54 EnergieStG, § 9b StromStG): Unternehmen des produzierenden Gewerbes wird auf Antrag eine Ermäßigung der Stromsteuer und der Energiesteuer in Höhe von 25 % der Regelsteuersätze auf Strom und Heizstoffe sowie Kraftstoffe gewährt, die in begünstigten Produktionsanlagen eingesetzt werden.
  • Steuerentlastung in Form des sog. Spitzenausgleichs (§ 55 EnergieStG, § 10 StromStG): Für Unternehmen des produzierenden Gewerbes soll die zusätzliche Belastung durch die „ökologische Steuerreform“ durch eine Entlastung bei der Energie- und der Stromsteuer abgemildert werden. Da die Mehreinnahmen durch die ökologische Steuerreform auch dazu dienten, den Faktor Arbeit zu vergünstigen und dazu beigetragen haben, dass die von Unternehmen zu zahlenden Arbeitgeberanteile an den Rentenversicherungsbeiträgen im Vergleich zu 1999 gesunken sind, wird für den Spitzenausgleich eine Vergleichsrechnung für das jeweilige Unternehmen angestellt. Um eine doppelte Entlastung sowohl bei den Arbeitgeberanteilen an der Rentenversicherung als auch bei der eingesetzten Energie zu vermeiden, werden die eingesparten Rentenversicherungsbeiträge bei der Berechnung der Höhe der Entlastung berücksichtigt. Die Höhe der Entlastung errechnet sich somit je nach Unternehmen individuell und ist zudem auf maximal 90 % der gezahlten Stromsteuer sowie 90 % des Steueranteils nach § 55 Abs. 3 EnergieStG gedeckelt. Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Spitzenausgleichs sind u. a. der Nachweis eines zertifizierten Energiemanagementsystems und die jährliche Reduzierung der Energieintensivität des produzierenden Gewerbes als Ganzes um einen gesetzlich festgelegten Wert. Vergleichswert ist der Durchschnittswert der Energieintensität des Produzierenden Gewerbes für den Zeitraum 2007-2012.
  • Bestimmte Prozesse und Verfahren/Herstellerprivileg (§ 9a StromStG, § 51 EnergieStG, §§ 26, 37, 44 und 47 EnergieStG): Unternehmen des produzierenden Gewerbes können Strom bzw. Energieerzeugnisse bei Entnahme bzw. Verwendung zu genau bestimmten, energieintensiven Zwecken (wie Elektrolyse, Metallerzeugung, Herstellung von Glaswaren etc.) vollständig von der Steuer entlasten. Zudem können Unternehmen, die Energieerzeugnisse auf dem Betriebsgelände produzieren (Raffinerien, Gasgewinnungs- und Kohlebetriebe), die selbst produzierten Energieerzeugnisse im eigenen Unternehmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs steuerfrei nutzen oder von der Steuer entlasten.

 

Die Subventionen werden im Subventionsbericht der Bundesregierung für das gesamte produzierende Gewerbe und nicht separat für einzelne Wirtschaftszweige wie den Rohstoffsektor dargestellt. Soweit es sich bei den Begünstigungen im Strom- und Energiesteuerbereich um Beihilfen handelt, fallen diese unter die Anmelde- bzw. Transparenzpflichten der Europäischen Union für staatliche Beihilfen (siehe Subventionen und steuerliche Begünstigungen).

In Deutschland erfolgt die Veröffentlichung der Steuerbegünstigungen gemäß der Verordnung zur Umsetzung unionsrechtlicher Veröffentlichungs-, Informations- und Transparenzpflichten im Energiesteuer- und Stromsteuergesetz (EnSTransV). Aufgrund dieser Verordnung kann die Zollverwaltung Daten zu den Vergünstigungen bei der Energie- und der Stromsteuer erheben, verarbeiten, speichern, übermitteln und löschen. Entsprechende Daten sind auf der Beihilfe- Internetseite der Europäischen Kommission3 abrufbar.
Nach Daten des Statistischen Bundesamts zur Energieverwendung der Betriebe im Verarbeitenden Gewerbe4 betrug der Stromverbrauch des Sektors Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden (WZ 08-B) im Jahr 2019 insg. 6.564.054 MWh. Multipliziert mit dem Stromsteuertarif ohne Berücksichtigung möglicher Begünstigungstatbestände ergibt sich dadurch ein Aufkommen von 135 Mio. Euro bei der Stromsteuer.
Der Umfang der Begünstigungen5 der nach der EnSTransV berichtspflichtigen Unternehmen im Rohstoffsektor liegt zwischen 9,5 und 20 Mio. Euro6 bei der allgemeinen Steuervergünstigung nach § 9b StromStG, zwischen 27 und 76 Mio. Euro beim Spitzenausgleich nach § 10 StromStG und zwischen 6,5 und 13 Mio. Euro bei begünstigten Anlagen nach § 3 EnergieStG.
Aus dieser Abschätzung ergeben sich Stromsteuerzahlungen des Rohstoffsektors zwischen 39 und 98 Mio. Euro.7

1 Ein vergleichbares Modell der Zahlung eines Anpassungsgelds ist auch zur sozialen Abfederung der Folgen des Kohleausstiegs vorgesehen. Vgl. näher zum Kohleausstieg Genehmigung von Bergbauprojekten

2  Europäische Kommission (2021): Competition Policy. URL: https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid_en (Abruf am 29. November 2021). 

3 https://webgate.ec.europa.eu/competition/transparency/public/search

4 nur Begünstigungen über 500.000 Euro pro Jahr, Unternehmen und Begünstigungstatbestand; Meldungen zu 2017, abgerufen am 24. Oktober 2019

5 nur Begünstigungen über 500.000 Euro pro Jahr, Unternehmen und Begünstigungstatbestand; Meldungen zu 2017, abgerufen am 24. Oktober 2019

6 Die Einordnung im Beihilferegister der Europäischen Union erfolgt anhand von Aufkommensschritten (0,5-1 Mio. €; 1-2 Mio.€ 2–5 Mio. € 5–10 Mio. €, 10-30 Mio. €, > 30 Mio.€), angegeben sind daher jeweils die Unter- und Obergrenzen.

7 Hierbei ist zu beachten, dass die Eigenstromerzeugung unter bestimmten Bedingungen (Erzeugung aus erneuerbaren Energien/hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung in Anlagen unter 2 Megawatt) von der Stromsteuer befreit ist und Befreiungen nach § 9 a (stromintensive Prozesse und Verfahren) bzw. § 51 EnergieStG nicht in der EU-Beihilfedatenbank enthalten sind. Zudem sind Unternehmen mit Begünstigungen unterhalb des Schwellenwerts von 500.000 Euro nicht im Beihilferegister der EU gelistet. Die tatsächlichen Stromsteuerzahlungen fallen daher niedriger aus.